健全帮扶资产长效管理机制

国家投入形成的庞大帮扶资产，是脱贫地区乡村全面振兴、脱贫群众持续增收致富的重要基础。截至2023年底，全国帮扶项目资产原值达到3.28万亿元。建立产权清晰、规范管理、高效使用、持续运营、分配合理、保值增值的帮扶资产管理机制是增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力的关键举措。近年来，围绕加强帮扶资产管理，初步探索了一整套制度机制和政策体系。2021年5月，国务院办公厅转发国家乡村振兴局、中央农办、财政部《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》，要求建立健全扶贫项目资产的长效运行管理机制。相关省份出台了细化落实文件，围绕确权登记、管护运营、产业发展、分配处置、监督评价等探索创新规范管理办法。党的二十届三中全会提出“健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制”。2024年10月，农业农村部出台《关于落实“四个一批”要求扎实推进帮扶产业高质量发展的指导意见》，提出加强项目全周期管理、完善联农带农和风险防范机制等要求。这为各地做好帮扶资产管理工作提供了依据。因地制宜推进帮扶资产规范管理、持续运营，需要科学把握帮扶资产规范管理面临的新问题、新挑战、新形势，为脱贫地区和脱贫群体增强内生发展动力、推进乡村全面振兴提供有效支撑。

各级政府注重加强帮扶资产规范管理，实现了帮扶资产及产业项目的总体平稳运行。然而，随着帮扶资产运营从政策强力支持、全面支撑转入政策普惠支持、市场经营，部分帮扶资产管理不到位、不适应市场要求的矛盾凸显出来。如少量帮扶资产“体外循环”或“账实不符”，与集体“三资”并表“账账不符”现象较多；一些帮扶资产因盲目建设闲置荒废，因管护不到位低效运行或面临亏损处境；一些帮扶资产运营主体，承诺过高分配比例，因收益不高或亏损造成分红难以落实，甚至找不到新的运营主体。一些确权到村到户的帮扶资产参与村企合作、跨村联营、片区组团等新型集体经济创新，由于交易、管护、财务、分配、监督等规范要求履行不到位，出现了帮扶资产经营低效、收益流失、账外收支、虚报亏损等现象，成为群众身边不正之风和腐败问题易发新发领域。解决这些问题正是加强帮扶资产规范管理的着力点。

要把健全帮扶资产长效管理机制作为守住不发生规模性返贫致贫底线的基础工作，作为进一步全面深化农村改革的攻坚任务，聚焦建档入库、确权登记、规范交易、运营管护、收益分配、动态监测、处置调整等关键环节，健全全周期全流程的帮扶资产管理制度、规范机制和政策体系，持续提升帮扶资产质量效益。

一是建立及时入库动态更新的台账管理机制。明确政府投入帮扶资产范围，建立全口径统计和管理制度。把建档入库作为帮扶项目实施的前置流程、约束条件，在源头上避免“体外循环”。存量帮扶资产涉及到历史遗留问题，要坚持稳慎态度、实事求是、依法依规，建立常态化动态清理工作机制，避免“一次摸排、全部入档”急躁倾向，尊重维护各方合理权益。一些地方建立农业农村、纪检、政法、财政等多部门联合工作机制，发挥群众积极性动态清查集体“三资”的做法值得借鉴。加快帮扶资产与集体“三资”并表、一体管理，在厘清权责前提下及时核销、调整和处置不实或无效资产，做到动态更新、账实相符。

二是建立科学分类权能明晰的资产管理机制。从权属类别、功能性质、运营状态、利用质效等不同层次组合，对帮扶资产分类分级，实施精细化差异化管理。建设期或建成初期的帮扶资产可由相关部门、基层政府、国有企业代为持有管理，实现常态化管护运营后及时确权移交，纳入集体“三资”台账，经营性资产尽可能确权到村集体经济组织，需要确权到组的尽量确权到组。按照公益职能、市场运营、合理分配、持续受益、有序监管的原则思路，因地制宜探索帮扶资产权能配置。一些地方探索了所有权、经营权、收益权、监督权、处置权等灵活多样的权能结构，核心原则是守住农民受益底线，要结合实际探索创新，不能照搬照抄。

三是建立全周期全流程规范的运营管护机制。全程覆盖、流程跟踪、规范严格的运营管护机制是帮扶资产有效管理、持续使用的关键。做好帮扶项目的前期规划论证，提前谋划管护运营方案，明确验收、检查、评估、审计等主体责任和追责机制，严把建设过程质量，确保帮扶资产实用可用、高质高效。经营性帮扶资产，坚持运营管护一体化，优先遴选或培育本地运营管护主体，发挥专业化市场服务主体带动提升作用。公益性帮扶资产以长效运行、便捷惠民为目标，合理划分政府部门、村级组织和受益对象的管护责任，科学分摊管护成本，结合乡村治理实践创新，调动各方参与帮扶资产管护、降低管护成本积极性。做好全程监测监管，发挥村级组织和帮扶对象作用，及时发现和化解建不成、不能用、用不好等问题。

四是建立分配合理有效保障的分配处置机制。加强帮扶资产收益分配管理，严格落实决策程序、会计核算、用途开支、公告公示等规范要求，确保应分尽分。考虑市场形势变化和持续运营需要，允许分配比例适当波动，预留一定比例收益应对经营风险或收益波动。建立帮扶资产管护运营、规范管理、做优做强的专业化社会化服务支撑体系，精准实施生产服务、技术人才、市场营销等帮扶措施。建立科学合理的帮扶资产评估评价机制，注重遴选具备专业素质的团队开展评估评价工作。适应建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度需要，探索帮扶资产纳入集体“三资”统一管理的有效办法和路径。对于无效、闲置、低效资产，要尽快制定处置调整的具体办法，明确主体、权限、标准、程序，杜绝挤占挪用、避免流失侵占。把帮扶资产规范管理纳入乡村振兴领域审计、监察工作重点内容，作为纪检、巡视向农村基层组织延伸覆盖的重点事项。

（作者：芦千文，系中国社会科学院农村发展研究所副研究员）

责任编辑：蒋宇骏