黄益平：2021年的政策目标与选择：回归“常态经济增长”

     在全国两会开幕之际，中国财富管理50人论坛于近日召开专题研讨会，邀请专家学者对2021年经济形势、发展目标及宏观政策进行分析与展望。北京大学国家发展研究院副院长黄益平出席会议并发言。

总体来看，当前经济复苏的步伐并不平衡，虽然经济反弹的力度很大，但增长的推动力量并不平衡，是一种“非常态”的经济增长。到目前为止，经济反弹具有突出的“非常态”特性，是疫情和政策因素叠加作用的结果。

    2021年经济政策的目标要关注经济增速，但更重要的是让经济快速、平稳地回归“常态增长”，更加可持续地“常态增长”。需要重点关注三个方面的政策：一是在正常生产经营和有效控制疫情之间达成平衡；二是宏观经济政策保持“连续性、稳定性和可持续性”，继续支持经济增长；三是推进改革，重建“常态增长”的基础。

    中国是应对疫情最有效的国家，所以经济复苏也最快，在一定程度上导致了夸大“政府管控”在经济中作用的乐观情绪。但目前我们在国际经济关系、特别是在技术领域中遇到很大的困难，又进一步增强了对“自主创新”特别是政府作用的期待。

    政府管控能力在应对危机时有明显优势，但不一定能够替代经济发展过程中市场机制的作用，在面对创新与产业升级的挑战时，更是如此。需要避免的是在后疫情时期形成对政府作用的过度自信，资源配置与定价的功能，还是应该由市场来承担。最近受到普遍关注的南北经济差异问题就很能说明问题。

以下为发言实录：

“非常态”经济增长

    如何看待当前中国经济增长态势？2020年的疫情使各国经济受到很大冲击，国际货币基金组织将其称之为“大封城”，与历史上的“大萧条”“大衰退”相对应。去年中国经济成功实现“V型”反弹，复苏速度之快远超预期。

    但经济复苏的步伐并不平衡。目前三驾马车中，出口表现非常好，投资表现也不错，但投资内部的结构性差异非常明显。其中，基础设施投资、房地产表现不错，但制造业投资相对较弱。消费方面，高收入、低收入差异非常大。所以总体看来，经济反弹的力度很大，但增长的推动力量并不平衡，是一种“非常态”的经济增长。

    “非常态”的经济增长主要是基于两个方面的因素：一是疫情冲击。在有效控制之下，中国的部分经济活动得到快速复苏，尤其是与其他国家的混乱状态相比，因此中国的出口增长非常突出。二是政策因素。去年中国实施了很多积极的财政、货币和金融政策，在推动经济复苏和增长的过程中发挥了重要作用。所以，到目前为止，经济反弹具有突出的“非常态”特性，是疫情和政策因素叠加作用的结果。

    关于今年中国经济增速，国际货币基金组织的预测是8.1%，市场预测值大致在8%~10%之间。也就是说，中国的经济表现仍然会引领全球经济增长。但相对而言，去年中国经济增速2.3%，全世界萎缩3.5%；而今年全世界增长5.5%（国际货币基金组织预测），这意味着中国与世界经济增速的差距会明显缩小，从去年的5.8个百分点下降到今年的2.6个百分点。这个相对变化有可能会对投资者信心、市场走势产生影响。

2021年的主要经济风险

    今年经济复苏会继续，但也会遇到一些新的风险因素，主要包括三个方面。

    一是疫情的持续影响。虽然最糟糕的时期可能已经过去，但疫情仍然是影响市场信心与经济活动的重要因素。有专家预计今年年底、明年年初疫情才会真正结束，世界才能再次完全打开，那就意味着在2021年疫情仍然是一个重要的风险因素。

    二是经济本身的复苏力量不足。未来经济增长将如何持续？这是一个重大的问题。过去经济的复苏主要靠疫情和政策两大特殊因素，在疫情和政策的影响减弱后，中国的增长速度将会如何？特别是消费如何增强、产业如何升级？

    三是金融风险。去年中国采取了一系列积极有力的财政、货币和金融政策，有些政策的后遗症可能会在今年暴露。比如去年发挥最大作用的是金融政策，特别是大量发放中小微企业贷款，在当时这对稳企业、稳社会、稳就业、稳经济发挥了至关重要的作用。但发放这么多中小微企业贷款，其中一部分可能会出现风险。所以今年债券市场（尤其是信用债）违约率和商业银行的不良率都可能会上升。这会对经济增长造成两方面影响。一是随着资产质量下降，金融机构自身的稳健性是否会出现问题、风险会提高到什么程度？会不会形成系统性的风险？二是未来金融机构是否有足够的资本金和流动性来支持实体经济的增长？这不仅关乎怎样化解去年的风险，还影响到今年增长的持续性。

    所以，今年中国经济应该可以实现甚至超过8.1%的增长速度，但确实也存在一些不确定性，包括疫情风险、自我增长能力弱和金融风险等因素，值得高度关注。

2021年的政策目标与政策选择

    2021年经济政策的目标可能还是要关注经济增速，但更重要的是让经济快速、平稳地回归“常态增长”，更加可持续地“常态增长”。但这个“常态”不是一个静态的概念，一方面，要回归到即使没有大力度的宏观政策支持也能持续增长的状态。另一方面，经济要稳步走向新的发展格局，只有这样，经济增长才有可能持续。

在2021年，需要重点关注以下三个方面的政策。

    第一，要有效控制住疫情，在正常生产经营和有效控制疫情之间达成平衡。总体来说，今年疫情带来的挑战要低于去年；但即使如此，每当出现新增病例，对市场和社会的信心还是会产生很大影响。去年我国疫情控制得非常好，但今年疫苗的运用速度可能落后于欧美国家，这个相对变化，也可能会影响今年我国的经济表现。因此，控制疫情可能还是要管控和疫苗双管齐下。

    第二，宏观经济政策保持“连续性、稳定性和可持续性”，继续支持经济增长。这一政策定位的内涵，就是今年的经济复苏还会继续，但复苏的基础还不是很牢固，所以宏观政策还要进一步为经济增长提供支持，但政策力度可能会有一些调整。虽然今年经济增长的态势已经发生变化，但保持政策的连续性、稳定性非常重要，也就是积极的财政政策还要积极、稳健的货币政策还要继续稳健、对中小微企业的金融支持还要持续，也就是“不急转弯”。但今年的经济形势好于去年，进一步加大宏观政策支持力度的必要性已经明显下降。所以宏观政策的支持力度可能会有所调整，但退出会是一个很缓慢的过程。此外，宏观政策也要顾及应对政策后遗症、尤其是金融风险，因为这不仅关乎金融稳定，也事关下一轮经济增长的持续性。

    第三，推进改革，重建“常态增长”的基础，推动走向经济发展新格局。要从“非常态”复苏走向常态增长，归根结底，还是要挖掘三驾马车的动能，以此推动经济的可持续增长。对此，决策部门提出两个大循环战略。一是以国内经济大循环为主。这方面工作虽然难以在一年内达成，但也是回归常态增长必不可少的步骤，这涉及如何刺激消费、推动产业升级。从消费来看，中长期前景比较乐观的，但短期消费相对疲软。去年消费增长赶不上GDP增长，背后的因素很多，比如收入分配不平等、社保体系不健全、城市化水平偏低等。如果这些问题能得到显著改善，让居民可支配收入的增长赶上甚至超过GDP增速，中国消费品市场的前景是非常乐观的，它不但可以成为中国经济增长的重要推动力量，甚至可能成为新的国际经济大循环的重要引擎。

坚持市场化改革的大方向

    在构建“双循环”的过程中，会涉及如何安排政府和市场关系的问题，这当然不是一个短期问题，但有两个方面的因素使它现在变得更加突出。2020年，中国是对疫情控制最有效的国家，所以经济复苏也最快，我们都深感自豪，甚至在一定程度上导致了夸大“政府管控”在经济中作用的乐观情绪。与此同时，现在我们在国际经济关系中遇到很大的困难，特别是在技术领域。这样似乎又进一步增强了对“自主创新”特别是政府作用的期待。

    对于这个问题，我们一定要把它放在大的格局中来分析。政府管控能力在应对危机时有明显优势，但不一定能够替代经济发展过程中市场机制的作用，在面对创新与产业升级的挑战时，更是如此。政府与市场的关系问题，是一个永久性的话题。最好的模式当然是相互配合，即所谓的“有效市场”和“有为政府”的结合。但“有为”到什么程度合适？仍然值得讨论。需要避免的是在后疫情时期形成对政府作用的过度自信，资源配置与定价的功能，还是应该由市场来承担。

    以最近受到普遍关注的南北经济差异问题为例，实际上在全球危机之前，西部和北方经济在不断追赶，与南方沿海地区的差异在缩小；但全球危机以后，似乎差距又重新扩大，为什么会造成这样的结果？有很多解读，比如，北方经济以资源型产业、重工业为主，结构调整比较难。这个问题肯定是存在的，但南北的政府与市场之间的不同关系可能更为关键。2011年以后，长江三角洲、珠江三角洲的产业也遭遇了前所未有的困难，很多制造业企业在成本上升以后都做不下去。但现在再去看，那里的企业都是生龙活虎的，一部分难以为继的企业已经关掉了，剩下的通过升级换代挺过来了，再加上一大批新的企业。说穿了，其实就是市场机制在发挥有效的作用，而政府则提供了必要的竞争环境以及一些政策支持。而在很多北方地区，企业做不下去了也关不掉，资源都控制在政府的手里，企业家没有关系做不成任何事情。因此，经济转型难就是很正常的现象。

编辑：吴刚